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如何理解政务处分和处分并行体制以及本法适用范围的规定?

来源:中国纪检监察杂志    发布时间:2020-07-06 11:12 分享

【条文】

第二条  本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。

本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。

本法所称公职人员,是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员。

【释义】

本条是关于政务处分和处分并行体制以及本法适用范围的规定。

规定本条的主要目的有两方面,一是明确在公职人员违法行为的责任追究方面实行政务处分和处分并行的体制。二是明确政务处分和处分在处分种类、适用规则以及程序、申诉等方面的共通性和差异性。

本条分三款。准确把握本条规定的内容,需要将第一款和第二款结合起来进行系统化体系性理解。前两款主要规定了以下内容:

一是政务处分和处分名称。监察机关对于违法的公职人员追究法律责任,作出的是政务处分;任免机关、单位对违法的公职人员追究法律责任,作出的是处分。虽然同是对公职人员违法行为的责任追究,但由于追究的机关不同,处分的名称各不相同,政务处分专属于监察机关。

二是本法关于政务处分种类、规则、情形的规定适用于任免机关、单位对公职人员的处分工作。政务处分和处分虽然名称不同,处分体现的是主体责任,政务处分体现的是监督责任,但本质上都是对违法的公职人员追究法律责任的方式。因此,二者在处分的种类、规则、情形方面具有共通性,应当一体适用本法。本法施行后,任免机关、单位给予公职人员的处分在种类上与政务处分的种类是一致的,即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。现行处分类法规制度中,《事业单位工作人员处分暂行规定》规定事业单位工作人员的处分种类分为警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除。本法施行后,任免机关、单位对事业单位中属于《监察法》第十五条规定的公职人员进行处分时,则应适用本法规定的六种处分种类。同时,任免机关、单位可以依据本法第三章的规定,对发生相关违法情形的公职人员给予处分。

三是任免机关、单位给予公职人员处分的程序以及公职人员对处分的申诉不适用本法规定。《公务员法》等相关法律法规规章以及有关规定中,对任免机关、单位处分公职人员的程序已经作出具体规定,本法未对相关工作明确提出要求。简言之,在处分程序及申诉上依然按《公务员法》等的规定进行。本条中的“国家有关规定”包括中央和国家有关部门制定的规范性文件。

第三款对本法的适用对象“公职人员”的概念进行了界定。本法贯彻国家监察体制改革的精神,体现对所有行使公权力公职人员监察全覆盖的要求,进一步落实落细政务处分全覆盖,将“公职人员”界定为《监察法》第十五条规定的人员。实践中,需要注意准确把握公职人员的范围,例如,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中具体哪些人员属于从事管理的人员,需要结合多方因素准确判断。

需要特别指出的是,本条明确了本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动,而不是仅仅限定为对职务违法的公职人员给予政务处分的活动。这与《监察法》第四十五条的规定完全一致,监察机关给予政务处分的情形不仅包括职务违法,也包括一般违法行为。(王   伟)

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对政务处分和处分的主体、职责是怎样规定的?

【条文】

第三条  监察机关应当按照管理权限,加强对公职人员的监督,依法给予违法的公职人员政务处分。

公职人员任免机关、单位应当按照管理权限,加强对公职人员的教育、管理、监督,依法给予违法的公职人员处分。

监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,应当及时提出监察建议。

【释义】

本条是关于政务处分和处分的主体、职责的规定。

规定本条的目的是将监察机关的监督责任和公职人员任免机关、单位的主体责任以法律的形式规定下来,有利于监察机关和任免机关、单位明晰各自的职能定位,强化责任担当,依法分别履行政务处分和处分职责,提高管理、监督的针对性和实效性,促进所有行使公权力的公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守。

本条分为三款。第一款规定了监察机关对公职人员进行监督和对违法的公职人员作出政务处分的职责权限。对违法的公职人员依照法定程序作出政务处分决定,是《监察法》赋予监察机关的一项重要职责。国家监察体制改革是健全党和国家监督体系的重大举措,政务处分是其中一项重要制度创新。监察机关按照管理权限,加强对公职人员的监督,依法给予违法的公职人员政务处分,体现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求。监察机关开展政务处分工作,要坚守“监督的再监督”职责定位,聚焦“关键少数”,同时督促公职人员任免机关、单位切实担负起主体责任,加强对公职人员的教育、管理、监督。本款中规定的“按照管理权限”指的是按照干部管理权限,比如,国家监察委员会依法给予违法的中管干部政务处分,省级监委依法给予违法的本省省管干部政务处分。

第二款规定了公职人员任免机关、单位对公职人员教育、管理、监督和对违法公职人员给予处分的职责权限。加强对公职人员的日常监督,主体责任是前提,监督责任是保障,两者相互作用,浑然一体。党的十九大报告明确赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限,新修改的《中国共产党章程》第四十八条明确规定党组讨论和决定“处分党员等重要事项”,推动党组落实管党治党主体责任。相应的,对违法的公职人员依法作出处分决定,是任免机关、单位履行主体责任的重要抓手,是其对所管理的公职人员进行教育、管理、监督的题中应有之义。国家监察体制改革前,根据《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律、法规和规章的规定,对违法的公务员、事业单位工作人员等,任免机关、单位享有处分权。国家监察体制改革后,监察机关的监督责任不代替任免机关、单位的主体责任,仍保留其处分权,对本机关、单位的公职人员有违法行为的,应当按照管理权限作出处分决定。

第三款规定了监察机关对公职人员任免机关、单位的处分工作进行监督纠正的职责。监察机关是行使国家监察职能的专责机关,一方面要加强对公职人员的监督,对违法的公职人员依法给予政务处分;另一方面,也要加强对其他机关、单位开展处分工作的监督,确保处分严格依法实施,有效发挥警示教育功能。本款规定监察机关发现公职人员任免机关、单位有处分违法、不当等情况的,应当及时提出监察建议,符合“监督的再监督”定位,有利于督促任免机关、单位强化责任担当,依法开展处分工作,增强处分针对性和实效性。(陆国栋)

对《监察法》第十五条第六项、第二项有关人员如何给予政务处分和采取其他处理措施?

【条文】

第二十三条  《中华人民共和国监察法》第十五条第六项规定的人员有违法行为的,监察机关可以予以警告、记过、记大过。情节严重的,由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。

《中华人民共和国监察法》第十五条第二项规定的人员,未担任公务员、参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员、事业单位工作人员或者国有企业人员职务的,对其违法行为依照前款规定处理。

【释义】

本条是关于对《监察法》第十五条第六项、第二项有关人员如何给予政务处分和采取其他处理措施的规定。

规定本条的目的是解决在有关公职人员无职可撤、无级可降等情况下,如何给予其政务处分的问题。《监察法》第十五条第六项规定的“其他依法履行公职的人员”和第二项规定的人员中未担任公务员、参照《公务员法》管理的人员、事业单位工作人员或者国有企业人员职务的人员,属于公职人员队伍的特殊组成部分。这些人基于法律法规授权、接受委托等原因,实际上依法履行公职,按照对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求,对这些公职人员的违法行为,监察机关应当依法给予政务处分。由于他们本来的身份“无编制、无职务、无级别”,给予其降级、撤职、开除处分,没有实际意义,起不到震慑作用。针对这个问题,本条规定了对这些人员的政务处分及有关处理措施,增强了政务处分的针对性和实效性。

本条分为两款。第一款规定对《监察法》第十五条第六项“其他依法履行公职的人员”如何处分,以及采取的其他处理措施。为了防止出现对监察对象列举不全的情况,《监察法》第十五条以兜底条款的形式,将那些本来不具有“公职身份”的人民陪审员、人民监督员、仲裁员等依法履行公职的人员纳入监察范围(本来身份属于公务员、参公管理人员、事业单位工作人员、国有企业人员的不在此列)。按照本条规定,对这类人员的政务处分包括两种情形:一是在一般情况下,监察机关可以直接对有违法行为的人员给予警告、记过、记大过政务处分。这种情形针对的是违法情节较轻,按照法律规定应当给予政务轻处分的情况。二是情节严重的,给予政务轻处分达不到实际效果,但给予降级、撤职、开除的政务处分又对这些人员没有实际意义。根据执法实践经验,在广泛听取有关方面意见的基础上,《政务处分法》创设了能够对这些人员起到震慑作用且便于操作的处理措施。按照本款规定,对违法情节较重的这类公职人员,由所在单位直接给予或者由监察机关向有关机关、单位提出监察建议,再由有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。这些措施的效果,与降级、撤职、开除的政务处分效果相当。需要注意的是,按照本款的规定,对需要采取上述措施的人员,没有排除监察机关仍然可以给予警告、记过、记大过的处分,监察机关在执法实践中需要根据案件具体情况来把握。

本条第二款规定对法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的有关人员的政务处分及其他处理措施。这些人员依法从事公务,但未担任公务员、参公管理人员、事业单位工作人员或者国有企业人员职务。根据本款规定,对有违法行为的这类公职人员,依照本条第一款规定处理。一般情况下,可以给予政务轻处分,情节严重的,采取本条第一款规定的与政务重处分相当的其他处理措施进行处置。(彭亮)

对已经退休、离职或者死亡的公职人员有违法行为应当如何处理?

【条文】

第二十七条  已经退休的公职人员退休前或者退休后有违法行为的,不再给予政务处分,但是可以对其立案调查;依法应当予以降级、撤职、开除的,应当按照规定相应调整其享受的待遇,对其违法取得的财物和用于违法行为的本人财物依照本法第二十五条的规定处理。

已经离职或者死亡的公职人员在履职期间有违法行为的,依照前款规定处理。

【释义】

本条是关于已经退休、离职或者死亡的公职人员有违法行为应当如何处理的规定。

本条共分两款。第一款规定了对已经退休的公职人员违法行为如何处理。政务处分的影响和后果主要体现在职务、职级、级别以及工资待遇等方面。有违法行为应当受到政务处分的公职人员,在违法行为被发现前已经退休的,由于其已经不在工作岗位履行公职,不适宜给予其政务处分,但其仍应承担从事违法行为所带来的法律后果,退休不是逃避法律责任的挡箭牌。

对于已经退休的公职人员退休前有违法行为的,其退休前实施的违法行为,依照《监察法》和本法规定,监察机关等可以对其立案调查,不因其已退休而不能管辖。对于已经退休的公职人员退休后有违法行为的,根据本条规定,也依然可以对其立案调查。之所以这样规定,主要是考虑到,公职人员在职时行使公权力,其一举一动代表着整个公职人员队伍的形象,而遵规守法、廉洁自律、保持高尚的道德操守,应当是广大公职人员终其一生而不变的追求,不应当因退休而有所松懈。而且,公职人员退休后,其在职时形成的影响力仍然存在,其违法行为依然会在人民群众中产生不良的影响,损害党和国家的形象,于法于理都要对公职人员退休后有违法行为的进行立案调查、作出处理。

根据调查结果,对于应当给予已经退休的违法行为人警告、记过、记大过处分的,由于处分不对行为人级别、职务、职级或者工资档次等产生影响,因此给予其警告、记过、记大过处分已无必要。但是,如果违法行为人依法应当被予以降级、撤职、开除处分的,则应当按照拟给予的处分种类,按照规定相应调整其享受的待遇。这里的待遇,包括退休的公职人员享有的政治、生活待遇,以及依法领取的养老保险金等。

对于已退休公职人员违法取得的财物和用于违法行为的本人财物,要依照本法第二十五条的规定处理,包括依法没收、追缴或者责令退赔,依法退还原所有人或者原持有人,依法上缴国库等。

第二款规定了已经离职或者死亡的公职人员在履职期间有违法行为的如何处理。这一类人员与已退休公职人员类似,也不适宜再给予其政务处分,但仍应让其承担从事违法行为所带来的法律后果。依照本条第一款的规定,对这些公职人员,可以对其立案调查,但不再给予政务处分,依法应当予以降级、撤职、开除的,应当按照规定相应调整其享受的待遇,对其违法取得的财物和用于违法行为的本人财物,依照本法第二十五条的规定处理。(黄韶鹏)

公职人员违反廉洁要求行为及其适用的处分种类和幅度是如何规定的?

【条文】

第三十三条  有下列行为之一的,予以警告、记过或者记大过;情节较重的,予以降级或者撤职;情节严重的,予以开除:

(一)贪污贿赂的;

(二)利用职权或者职务上的影响为本人或者他人谋取私利的;

(三)纵容、默许特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的。

拒不按照规定纠正特定关系人违规任职、兼职或者从事经营活动,且不服从职务调整的,予以撤职。

【释义】

本条是关于公职人员违反廉洁要求行为及其适用的处分种类和幅度的规定。

本条分两款。第一款分三项。第一项规定的是贪污贿赂行为。本项规定的贪污贿赂行为并不局限于贪污、行贿和受贿,而应从广义上理解,与监察机关管辖的贪污贿赂犯罪案件范围保持基本一致。换言之,公职人员存在贪污、挪用公款、受贿、单位受贿、利用影响力受贿、行贿、对有影响力的人行贿、对单位行贿、介绍贿赂、单位行贿、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款、私分国有资产、私分罚没财物、非国家工作人员受贿、对非国家工作人员行贿或者对外国公职人员、国际公共组织官员行贿等违法行为,应当给予政务处分的,其依据均为本项规定。

第二项规定的是利用职权或者职务上的影响为本人或者他人谋取私利行为。所谓“利用职权”,主要是指利用本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权,也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他人员的职权。“利用职务上的影响”,主要是指行为人与被其利用的人员之间在职务上虽然没有隶属、制约关系,但是行为人利用了本人职权或者地位产生的影响和一定的工作联系,如单位内不同部门的人员之间,上下级单位没有职务上隶属、制约关系的人员之间,有工作联系的不同单位的人员之间等。本项涵盖的违法行为种类较多,如利用职权或者职务上的影响操办婚丧喜庆事宜,侵占非本人经管的公私财物,以象征性地支付钱款等方式侵占公私财物,无偿、象征性地支付报酬接受服务、使用劳务,违反有关规定占用公物归个人使用,为特定关系人在审批监管、资源开发、金融信贷、大宗采购、土地使用权出让、房地产开发、工程招投标、公共财政支出等方面谋取利益,等等。

第三项规定的是纵容、默许特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利行为。“纵容”,主要是指公职人员对其特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的行为放任不管、不加制止,任其发展的行为。“默许”,主要是指公职人员已经了解到其特定关系人在利用本人职权或者职务上的影响谋取私利,虽然没有明明白白地表示同意,但是暗示许可的行为。“特定关系人”,是指与本人有近亲属、情妇(夫)以及其他共同利益关系的人。

第二款规定的是不纠正亲属违规从业行为。国家有关规定根据公职人员的不同身份,对其配偶子女等特定关系人的从业行为作出了不同程度的限制。例如,禁止一定职级公职人员的配偶、子女及其配偶,在该公职人员管辖的地区和业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动,或者在该公职人员管辖的地区或业务范围内的外商独资企业、中外合资企业中担任由外方委派、聘任的高级职务或者违规任职、兼职。相关公职人员的配偶、子女及其配偶有相关行为的,应当先由该公职人员按照规定予以纠正。如果该公职人员拒不纠正的,监察机关可以建议其任免机关、单位,或者由其任免机关、单位直接决定调整其现任职务或要求其辞去现任职务。按照本条规定,公职人员不服从职务调整的,应当给予撤职处分。(张江波)

复审、复核机关撤销原政务处分决定应符合哪些情形?

【条文】

第五十七条  有下列情形之一的,复审、复核机关应当撤销原政务处分决定,重新作出决定或者责令原作出决定的监察机关重新作出决定:

(一)政务处分所依据的违法事实不清或者证据不足的;

(二)违反法定程序,影响案件公正处理的;

(三)超越职权或者滥用职权作出政务处分决定的。

【释义】

本条是关于复审、复核机关撤销原政务处分决定的规定。

《监察法》第四十九条规定,监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以依法申请复审;对复审决定仍不服的,可以向上一级监察机关申请复核。本条细化《监察法》规定,明确了复审、复核机关撤销原政务处分决定的具体情形和处理方式。

复审、复核机关撤销原政务处分决定,应当是原政务处分存在实质性问题,已经严重影响了政务处分决定的公正性、合法性。根据本条规定,复审、复核机关撤销原政务处分决定,应当符合以下法定情形。

一是政务处分所依据的违法事实不清或者证据不足。可以分为两种情况:一种是违法事实不清。本法第五条规定,“给予公职人员政务处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”;第四十四条规定,监察机关调查终结后,对“确有应受政务处分的违法行为的”公职人员,依法作出政务处分决定,公职人员“违法事实不能成立的,撤销案件”。可见,应受政务处分的违法事实清楚,是监察机关给予公职人员政务处分的前提。如果公职人员违法事实不清,监察机关不应给予其政务处分;对于已经作出的政务处分决定,应当依法予以撤销。另一种是证据不足。证据,是指能够证明违法事实的材料。如果证据不足,就不能证明公职人员违法事实成立,也就不能据此给予其政务处分;对于已经作出的政务处分,应当依法予以撤销。

二是违反法定程序,影响案件公正处理。法定程序是规范监察权行使、确保案件公正处理的必要保障。《监察法》、本法及相关法律法规规定对于政务处分程序作了明确规定,监察机关应当严格依法依规开展政务处分工作。对于政务处分工作过程中,存在严重违反法定程序、影响案件公正处理情况的,监察机关应当依法撤销原政务处分决定。比如,调查人员应当回避而没有回避,影响了案件公正处理的。需要说明的是,违反法定程序必须达到足以影响案件公正处理的程度,才能对原政务处分决定予以撤销。

三是超越职权或者滥用职权作出政务处分决定。监察机关作出政务处分,应当严格按照政务处分权限,做到公平公正、过罚相当,给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相适应。对于监察机关超越职权或者滥用职权作出政务处分决定的,应当依法予以撤销。

对于依法应当撤销的政务处分决定,复审、复核机关的处理方式有所不同。复审机关应当撤销原政务处分决定,同时重新作出政务处分决定。复核机关在撤销原政务处分决定的同时,既可以重新作出政务处分决定,也可以责令原作出决定的监察机关重新作出政务处分决定。对于复核机关责令原作出决定的监察机关重新作出政务处分决定的,原政务处分决定机关应当执行。

值得注意的是,政务处分决定被撤销后,就意味着该决定自作出之日起即无效,应当依法恢复该公职人员的级别、薪酬待遇,按照原职务、职级、衔级等安排相应的职务、职级、衔级,并在原政务处分决定公布范围内为其恢复名誉。(李庚)