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从六个案例看《政务处分法》带来的变化

来源:《中国纪检监察》杂志    发布时间:2020-07-06 11:11 分享

《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)将《监察法》的原则规定具体化,把法定监察对象全面纳入政务处分范围,统一设置了处分的法定事由和适用规则,细化了违法情形、处分幅度和处分程序,构筑起惩戒职务违法的严密法网。下面通过六个案例来分析该法对政务处分工作带来的变化。

解决了监察对象处分依据不统一问题

案例:薛某,某国有企业集团中层管理人员,非中共党员。近年来,薛某经常在社交网站和公开场合,发表挑拨、破坏民族关系的言论,参加民族分裂活动,造成不良影响。

定性:根据规定,国有企业管理人员属于监察对象。国有企业管理人员包括国有独资、控股、参股企业及其分支机构等国家出资企业中,由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等,从事领导、组织、管理、监督等活动的人员。

薛某作为国有企业集团中层管理人员,公开发表挑拨、破坏民族关系的言论,参加民族分裂活动,属于违法行为,根据《政务处分法》第二十八条第(五)项,应当给予其政务处分。

解读:《政务处分法》解决了此前因监察对象身份不同而适用不同处分依据的问题,改变了过去“多头适用、各自为战”的法律适用困境,也由此解决了因处分依据不统一而导致的违法行为类型和处分种类不相同的问题。

此前,在对公职人员作出政务处分时,要根据其具体身份适用不同的处分依据,如对具有公务员身份的公职人员适用《行政机关公务员处分条例》;对具有事业单位人员身份的适用《事业单位工作人员处分暂行规定》;对国有企业管理人员适用《中华人民共和国企业国有资产法》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等规定,由此导致适用的违法行为类型和处分种类各不相同。比如,《中华人民共和国企业国有资产法》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等规定多是从防止国有资产损失和廉洁从业的范畴对国有企业管理人员的行为进行规范,未明确将挑拨、破坏民族关系,参加民族分裂活动等违反政治要求的行为纳入规制范围,且《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》仅适用于国有独资企业、国有控股企业及其分支机构的领导班子成员,对于中层管理人员的处分规定往往由各个国有企业自行规定,这些规定属于企业内部性规范文件,既缺乏权威性、规范性,也因为各个国有企业规定不尽相同而缺少统一性。在本案中,根据此前做法,需要按照薛某所在单位的内部规章制度对其进行处分,如果其所在单位内部规章没有将挑拨、破坏民族关系纳入处分范畴,对薛某的处分则面临缺乏处分依据的困境。

此前给予公职人员的处分种类也不相同。比如,在同等处分幅度情况下,对公务员适用“撤职”处分的,对事业单位人员则可能适用“降低岗位等级”处分,对国有企业管理人员则可能适用“降职”处分。

解决了非行政机关公务员处分依据不严谨问题

案例:张某某,某市市委书记,中共党员。因在担任该市市委书记期间,利用职权违规将多名亲属录用为公务员,多次违规提拔任用干部,被调整至某省直机关厅长岗位。

定性:根据规定,公务员和参照《公务员法》管理的人员属于监察对象。张某某身为公职人员和该市主要负责人,在选拔任用、录用等干部人事工作中违反有关规定要求,根据《中国共产党纪律处分条例》第七十六条、第七十七条和《政务处分法》第三十二条第(一)项,应当给予其党纪、政务处分。

解读:《政务处分法》解决了此前在给予非行政机关公务员政务处分时适用处分依据不严谨的问题。

此前,对公务员的处分依据为《行政机关公务员处分条例》,但该条例适用于行政机关的公务员。在给予非行政机关的公务员,如党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关的公务员政务处分时,参照《行政机关公务员处分条例》执行。如本案中,根据此前做法,在给予张某某政务处分时,将其处分依据表述为“参照《行政机关公务员处分条例》第十九条第(八)项规定”。可以看出,此前参照执行的做法不利于体现法律的严谨性和处分的权威性。《政务处分法》施行后,可直接依据该法有关条款对该类公职人员作出政务处分。

《政务处分法》还明确了政务处分与组织处理的适用关系。该法第十七条规定,公职人员有违法行为,有关机关依照规定给予组织处理的,监察机关可以同时给予政务处分。第十八条规定,担任领导职务的公职人员有违法行为,被罢免、撤职、免去或者辞去领导职务的,监察机关可以同时给予政务处分。如本案中,张某某虽被调离市委书记的岗位,但不影响对其在担任市委书记期间的违法行为作出政务处分。

解决了基层群众性自治组织管理人员处分依据缺失的问题

案例:贾某,某村村委会主任,中共党员,在负责协助政府从事拆迁安置补偿金分配及发放过程中,以“辛苦费”“加快办理”为由向村民故意刁难、吃拿卡要,对涉及集体土地征占补偿及分配等情况不向村民公开,侵犯村民知情权。

定性:根据规定,基层群众性自治组织中从事管理的人员属于监察对象,包括农村村民委员会、城市居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员,以及协助人民政府从事行政管理工作的人员。贾某作为该村村委会主任,其在管理村集体事务以及在协助政府从事行政管理工作中,对村民故意刁难、吃拿卡要,违反规定不公开村集体财务,侵犯村民知情权,根据《中国共产党纪律处分条例》第一百一十二条第(五)项、第一百一十九条和《政务处分法》第三十八条第一款第(二)(四)项,应当给予其党纪、政务处分。

解读:《政务处分法》明确了监察机关对基层群众性自治组织中的公职人员政务处分的权限和处分内容,解决了长期以来对该类公职人员处分缺乏法律依据的突出问题。

《监察法》将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入监察对象范畴,但囿于缺乏处分依据,对该类公职人员,监察机关无法像对公务员、事业单位管理人员等公职人员一样对其作出政务处分。为惩治与预防该类人员的违法行为,实践中,对其中是党员的,往往通过给予其党纪处分来发挥惩戒和教育的作用,对其中是非党员的,往往依据《监察法》《公职人员政务处分暂行规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等法律法规,给予其警示谈话、责令公开检查、通报批评或者向有关机关、单位提出取消当选资格、罢免等监察建议。但是,这些处理措施针对的是轻微违法行为和严重违法行为,无法对一般违法行为进行有效处置,导致“管两头、漏中间”,不利于抓早抓小、防微杜渐,达到“惩前毖后、治病救人”目的。

《政务处分法》不仅填补了对该类公职人员政务处分的法律空白,而且按照公职人员的身份特点设置处分种类。如第二十二条第一款,根据基层群众性自治组织中的公职人员存在有职不可撤和无级可降等情况,规定了监察机关可以对其作出警告、记过、记大过等三种处分,不仅解决了此前对该类人员处分依据缺失的问题,也有利于更好地贯彻落实党纪政务处分相匹配原则。

解决了人大代表等监察对象违法情形规定不明确的问题

案例:刘某,某市人大代表,非中共党员,某民营企业董事长。在被选为该市人大代表后,不担当、不作为,不认真履行代表职责,消极对待人民群众反映的问题,参加有关调研、视察活动流于形式。

定性:《监察法》明确了六类监察对象,将未能具体列明的监察对象概括为“其他依法履行公职的人员”,包括人大代表、政协委员、党代会代表、人民陪审员、人民监督员、仲裁员等;其他在国家机关、国有公司、企业、事业单位、群团组织中依法从事领导、组织、管理、监督等公务活动的人员。刘某作为该市人大代表,不认真履行代表职责,在参加履行代表职责活动中,敷衍应付、流于形式、失职失责,根据《政务处分法》第三十九条第(二)项,应当给予其政务处分。

解读:《政务处分法》解决了此前人大代表等监察对象在违法情形、处分种类等方面规定不明确的问题。

此前,相关法规对人大代表等监察对象的哪些违法行为可以作出政务处分、作出何种处分等内容规定的并不明确。实践中,监察机关往往首先核实该人大代表、政协委员等依法履行公职人员是否还有其他公职身份,如果还具有其他公职身份,则根据其他公职身份的具体情形,适用相关规定作出政务处分决定;对于不具备其他公职身份,如本案中的刘某,监察机关往往根据有关规定对其进行批评教育等或者向有关机关、单位提出罢免等建议,无法发挥政务处分手段惩戒与教育的作用。

《政务处分法》强化了对该类公职人员的管理监督,对该类公职人员依法履职、秉公用权提出了明确的行为规范和纪律要求,改变了过去需要根据其他公职身份才能对其作出政务处分的情况。

解决了事业单位管理人员党纪政务处分不匹配问题

案例:吴某某,男,中共党员,某公办高校法学院院长,教授、博士生导师,2017年至2019年吴某某在婚姻存续期间,长期与其博士生杨某发生并保持不正当性关系,并造成不良影响。

定性:根据规定,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员属于监察对象。吴某某作为高校学院院长,与自己的学生发生不正当性关系,有违师德,其行为虽与从事管理的职权没有直接关系,但属于严重违反家庭美德、社会公德的行为,根据《中国共产党纪律处分条例》第一百三十五条和《政务处分法》第四十条第一款第(六)项,应当给予其党纪、政务处分。

解读:《政务处分法》解决了此前在对事业单位党员干部处分时,党纪政务处分无法相匹配的现实困境。

《事业单位工作人员处分暂行规定》仅规定了警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除等处分种类,没有规定记大过处分,导致实践中政务处分无法与党纪处分相匹配的情况。比如在本案中,假如给予吴某某党内严重警告处分,其影响期为一年半,在匹配给予其政务处分时发现,记过的影响期为十二个月,而降低岗位等级或者撤职的影响期为二十四个月,无论适用记过还是适用降低岗位等级或者撤职,政务处分均无法与党纪处分相匹配。甚至有些同类案件处理中,会出现畸轻畸重问题。

《政务处分法》是对现行政务处分法律制度的整合规范,在处分情形、处分权限和程序、处分后果上与《公务员法》等现行法律法规的规定保持协调衔接,保证法律体系的内在一致性。同时,在处分幅度、处分种类上保持与党纪的贯通衔接。此外,《政务处分法》还厘清了降低岗位等级与撤职的从属适用关系,不再将降低岗位等级作为法定的处分种类之一,而是将其作为撤职处分的法律后果。

此前实践中认为,事业单位公职人员的职务违法行为一定是利用职权实施的行为,与行使公权力无关的行为不属于监察机关管辖范围。虽然对公职人员的身份认定是作出政务处分的前提和条件,但不意味着需要承担政务责任的行为仅限于利用职权实施的违法行为,违反家庭美德、社会公德、损害国家和人民利益等违法行为也要给予政务处分。《政务处分法》第四十一条明确规定,公职人员有其他违法行为,影响公职人员形象,损害国家和人民利益的,可以根据情节轻重给予相应政务处分。

明确了处分主体之间的适用规则和监督关系

案例:关某某,某地证券监管局工作人员。因工作原因与某上市公司经理刘某相识,并收受刘某所送价值0.3万元手表1块。被举报后,其所在单位以违法数额较小、情节轻微为由未对其进行任何处分。

定性:根据规定,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员属于监察对象,包括银行保险、证券等监督管理机构的工作人员,注册会计师协会、医师协会等具有公共事务管理职能的行业协会的工作人员,以及法定检验检测检疫鉴定机构的工作人员等。关某某作为证券监督管理机构的工作人员,收受管理服务对象所送的可能影响公正行使公权力的礼品,根据《政务处分法》第三十四条第一款,应当给予其处分。

解读:《政务处分法》规定政务处分的主体是监察机关,处分的主体是公职人员任免机关、单位,并明确了两者在行使政务处分权和处分权时的适用规则和监督关系。

《政务处分法》第十六条规定,对公职人员的同一违法行为,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。该条款有效保障了被处分人避免受到双重处罚的风险,确保“一事不再罚”。第三条第三款规定,监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予,或者给予的处分违法、不当的,应当及时提出监察建议。该条款明确了监察机关负有对公职人员任免机关、单位行使处分权的监督职责,确保任免机关、单位依法正确履行职责。如本案中,关某某所在单位应当给予其处分而未给予的,监察机关应当依法向关某某所在单位提出监察建议,要求其依法对关某某作出处分。

此外,为保障监察建议的法律效力,《政务处分法》第六十一条规定,有关机关、单位无正当理由拒不采纳监察建议的,由其上级机关、主管部门责令改正,对该机关、单位给予通报批评,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。(陈彬 作者单位:中央纪委国家监委)