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准确把握监察对象的两个维度

来源:中国纪检监察报    发布时间:2018-08-01 07:51 分享

如何准确界定监察对象范围是当前备受关注的重要问题。关于监察对象,监察法第一条和第十五条分别规定的是“所有行使公权力的公职人员”和六类“公职人员和有关人员”。由于这两处使用了两种不同的表述,易引发对监察对象的不同理解。笔者认为,这两条对监察对象范围的规定存在高度一致性,可以从静态和动态两个维度准确把握。

从静态维度把握监察对象范围。静态维度,是指确定监察对象时的静态依据,即是否具有公职人员身份。建国以来,监察对象范围一直处在变化之中,但有一共同特征,即以“身份标准”作为划分监察对象范围的依据。判断是否属于监察对象,主要看是否具有相应规定的身份特征。1949年《共同纲领》和1950年《政务院人民监察委员会试行组织条例》规定的监察对象范围是“各级国家机关和各种公务人员”;1955年《监察部组织简则》规定的是“国务院各部门、地方各级行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社”;1990年《行政监察条例》规定的是“国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员”;2010年修订的《行政监察法》扩大了行政监察对象的范围,增加了“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员”和“国家行政机关依法委托从事公共管理活动的组织中从事公务的人员”两类人员。

监察法第十五条规定的前三类人员用的就是静态的身份依据。第一类包括公务员和参公管理人员;第二类是除参公管理人员外的其他管理公共事务的事业单位工作人员;第三类是国有企业管理人员。之所以说这三类人员采用的是“静态标准”,主要是因为这三类人员都有特定身份,其工作职责是行使公权力。

需要注意的是,并不是符合相应身份特征的公职人员的所有行为,均属于监察事项。“全覆盖不是什么人都管,全覆盖不是什么事都管”,监察全覆盖的是“行使公权力的公职人员”。因此,当公职人员所做的事情不是在行使公权力时,其相关个人行为就不属于监察事项,比如公职人员以民事主体身份施行的民事行为等。

从动态维度把握监察对象范围。动态维度,是指在确定监察对象时的动态依据,即是否行使公权力、履行公务。判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不能仅看他是否有公职。这包含两层意思:一是公职人员不是一个静态不变的范畴,不能只看是否有公职身份;二是本没有公职身份的人,在行使公权力、履行公务时,也会成为“公职人员”。这类本没有公职身份的人员就是监察法第十五条“有关人员”的应指之意。

本没有公职身份的人得以行使公权力、履行公务,是因有了组织的授权。本没有公职身份的人员,从获得授权那一刻起到授权结束的时期内,在行使公权力、履行公务时,就是监察对象。这种经授权获得的公职“身份”,就是一种动态的身份。

监察体制改革之前,界定监察对象主要采用静态身份标准,容易导致监督对象存在“交叉带”和“空白带”,造成对数量不菲的相关人员“漏监”和“虚监”。对监察对象的重新划定,有效解决了这一难题。比如,《中国纪检监察报》刊登过一个案例:被采取留置措施的杨某原是广州市白云区太和镇城管辅助执法队组长,既不是公务员,也非中共党员,是一名政府临时聘用人员,但由于其被政府授予行使检查、管控违章建筑的公权力而成为监察对象。

实践中,从动态维度把握监察对象非常重要。监察法第十五条规定的“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”,与前三类人员相比,这类人员的“身份”相对来说不是很固定,临时从事与职权相联系的管理事务的形式和种类很多。比如单纯从事教学的教师不是监察对象,但一旦参与了招生、采购、基建等与公权力有关的事宜,就是监察对象;依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员,在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中,由于临时从事与职权相联系的管理事务,也属于监察对象范围,具体哪些人员属于管理人员还需要随着实践的发展不断完善。

对监察法第十五条规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的把握同样要用动态维度。这类人员具体包括村(居)委会主任、副主任和委员,以及其他受委托从事管理的人员,在从事规定的“管理征地拆迁补偿款等七类事务”时属于监察范围。值得注意的是,这一规定与2000年第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》对村民委员会等村基层组织人员具有“准国家工作人员”身份的条件(协助政府管理七类事务)一致。

另外,监察法规定的第六类监察对象存在于兜底条款。兜底条款在我国立法中普遍出现于列举式规定中,以防止列举不全的情况出现。但在法律适用中,对于此项条款的解释不能违背法律解释的原则,不能进行无限制扩大解释,把不应属于监察对象的人员纳入监察范围。为避免扩大解释,同样应该以“是否行使公权力”为判断基准,也就是对动态身份的判断和把握。比如普通教师经商办企业,由于他们在此过程中没有获得行政授权而行使公权力,就不在监察范围内,不能监察立案。

(作者姚文胜单位:广东省深圳市光明区纪委监委)