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给钱都不要?警惕一些官员“躲项目”

    【学习小组按】今年是中央确定的“基层减负年”。不久前,习近平总书记在江西考察时也强调:“坚决整治形式主义、官僚主义,加强真抓实干的作风建设。”

    目前,基层减负还有哪些梗阻?小组【基层说】推出基层减负专题,和大家一起聊聊减负这个话题。今天我们聚焦一个基层现象:从“跑项目”到“躲项目”,官员为何不愿作为。

    “现在没有人愿意要钱。”

    某地财政局的工作人员跟小组抱怨说,现在他们最头疼的是各单位账上的资金支出缓慢,为此每个月还要给各单位发《支出进度表》进行提醒。

    其实,早几年可不是这样的光景,彼时各个单位的项目办主任虽然只是小小的股级干部,却是竞争的热门岗位,手里掌握着成百上千万的资金,权力不可谓不小。为了争取更多的项目资源,很多干部都经历过向上级“跑项目”。

    从“跑项目”到“躲项目”,地方官员的行为逻辑发生了什么变化?

    给钱就要做事,做事就会出错,出错就会被问责,与其如此,还不如不要钱,落得清闲。

    有人将“躲项目”最直接的原因推给纪委,因为对项目执行过程的监督和问责大大加强了。那么,问题来了,纪委严格执纪肯定没有错,所以,“躲项目”似乎是地方官员“懒政”的表现。实际的原因呢?可能比较复杂。

干不成事的尴尬

    有一句话叫“财政养人,项目做事”,说的就是在转移支付体制下,大量的财政资金都是以项目的形式下达基层。比如西部某县,年财政支出30亿,除了可支配的不到14亿元,其余都是各种各样的项目。项目的内容、地点和流程都是上级规定的,基层政府只是机械地执行上级要求。这样,问题就来了,上级的项目规定一定符合基层实际吗?

    一般有两种情况,一是项目设计与基层实际错位。

    比如,上级要求在贫困地区发展肉牛养殖产业,并且对农户建牛棚和养牛犊都给予一定补贴。无疑,上级政府的初心是好的,却不一定契合农户的想法。以前养牛用麦草饲养,基本零成本,而牛还可以耕田,进一步降低农业生产成本。但在打工经济背景下,农业都机械化了,养牛没有什么用处,而农民为了节省劳动力也不留麦草了。养牛成本升高,小规模养殖不划算,而大规模养殖风险又太大。所以,一般农户都不愿意养牛,基层干部再怎么动员都没有用,项目就没有办法落实下去。

    另一种情况是,项目思维和实际治理的矛盾。

    项目是一种典型的技术治理思维,就是事先设计一套完美的制度,以为严格按照这套制度执行就能取得好的治理绩效。实际不然,项目落地不是一个单纯的工程问题,需要做大量的群众协调工作。最典型的就是钉子户问题,项目落地总会涉及到占地问题,但是项目资金中并没有涵盖这一部分支出,要求基层政府自行解决。这时,村干部的角色就很关键了,钉子户能不能解决,就看村干部出多大力,但是,村干部只是一个被动配合的角色,也没有多大的积极性去进行协调。所以,常常会出现钉子户阻止施工的情况。

    无论哪种情况,都会存在一个矛盾:按照规定执行事情做不下去,而根据实际灵活调整却又违反规定,可能被追责,于是就出现了地方官员“躲项目”的现象。

说不上话的痛苦

    费孝通先生说传统社会的治理是一种双轨制,既有自上而下的政策执行的一轨,也有自下而上诉求反映的一轨,两个轨道都不可偏废。借用双轨制的视角,基层缺乏自主性的问题本质上是自下而上的轨道不畅通的结果。

    我国的政策执行体制中决策权和执行权是分离的,决策权集中在上级政府,而执行权集中在下级政府,越到基层决策权越小。而执行政策的基层政府,是最了解基层实际的,哪些政策可行、哪些不可行他们一眼就能看出来。但作为政策执行者,在政策制定的环节,基层政府却缺少自下而上的表达渠道,缺少话语权。所以,即使政策与实际不符,也只能硬着头皮去落实,只能想办法用各种形式主义的方式去应付。

    而当前的政策制定中,普遍存在技术崇拜情结,很多上级领导干部认为技术治理一定是最先进最有效的,从而盲目地向基层推广。

手别太长,耳别太短

    赋予基层多大的自主权是个问题,上级政府有自己的担心,赋予过多自主权,怕管不住,产生腐败怎么办?这个担心无可厚非,那如何把握这个度?两点很重要:

    一是在政府内部也要走群众路线。这里的群众就是广大的基层干部,基层干部作为政策执行者也是政策的利益相关者,一定要给予他们充分的话语权。

    上级官员在决策以前应该多搞几次扎扎实实的调研,多开一些生动活泼的座谈会,让基层干部畅所欲言、开放讨论,有一个自下而上的意见集中的过程,最后制定的政策也才可能是符合实际的,这正是群众路线“从群众中来,到群众中去”最核心的内涵。

    二是从高线思维转变为底线思维。简单来说,就是手不要伸的太长,把该基层去想的事替基层想了,这样往往会对基层工作造成阻碍。制度的设计要简单高效,抓住核心的环节、建立有效的自上而下的控制,其余的放手让基层去干。

    其实,任何制度都会有漏洞,预防腐败的关键是要控制住腐败发生的概率,但要完全禁绝腐败很难,从古至今,还没有一个制度能完全禁绝腐败。所以,制度在设定负面清单的底线上要有刚性,但在促进工作上同样需要有弹性。制度不能说让干部不做坏事,最后连好事也做不成。(作者/安永军 华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生)

    来源:学习小组